A grandes rasgos, en el ejercicio de la política económica, un gobierno puede aplicar dos tipos de medidas: procíclicas o contracíclicas. Las políticas procíclicas son aquellas que siguen la tendencia del ciclo económico, es decir, en una expansión económica el gobierno gasta más y baja los impuestos; mientras que en una recesión reduce el gasto y sube impuestos. Por otro lado, las políticas contracíclicas son aquellas que intentan limitar la tendencia del ciclo económico, es decir, en una expansión económica el gobierno gasta menos y sube impuestos; mientras que en una recesión aumenta el gasto y baja impuestos.
Históricamente se ha demostrado que las medidas procíclicas no son muy recomendables ya que tienden a incrementar el tamaño del ciclo económico, sobre todo en épocas recesivas. Específicamente, México abandonó la aplicación de medidas procíclicas como herramientas convencionales de política económica durante la Gran Depresión de 1929 bajo la mano del entonces Secretario de Hacienda Alberto J. Pani, cuando tomó el cargo en marzo de 1932. Utilizando medidas “no convencionales” para la época, como incrementar el gasto público en épocas recesivas, abandonar el patrón oro y una emisión masiva de billetes y monedas, logró un desempeño económico importante que hizo que la recuperación en México fuera incluso más rápida que en Estados Unidos. Desde entonces, las medidas contracíclicas han sido, en menor o mayor medida, los instrumentos base de la política económica del país.
Otro ejemplo histórico (1958-1970) es el periodo denominado “Desarrollo Estabilizador”. Nombrado así por el Secretario de Hacienda que fungió en el periodo, Antonio Ortiz Mena, fue un lapso de baja inflación y alto crecimiento. En este periodo, el crecimiento promedio fue de 6.8% y la inflación promedio de 2.5%, con un déficit del sector público promedio de 2.6%. A pesar de que fue uno de los periodos expansivos más grandes en la economía mexicana, el gobierno mantuvo un déficit bajo y controlado y reformó el sistema tributario (se implementó la tasa progresiva en el pago del ISR, y se allanó el camino para la implementación del IVA en 1980). Si bien, gran parte de la estabilidad macroeconómica de ese periodo se debe a factores externos (según la tesis de doctorado del MIT del Dr. Alejandro Reynoso, publicada en 1989, el cual encuentra que el 90% de la estabilidad económica en ese lapso puede ser explicada por factores externos), las políticas contracíclicas y la disciplina fiscal ayudaron a que la estabilidad se mantuviera. Un dato curioso de esta época es que de 1965 a 1970, derivado de la estabilidad macroeconómica que vivía el país, el peso mexicano fue usado por el FMI como parte de su canasta de monedas de reserva para respaldar otras monedas que así lo requerían. En cada uno de esos años se usaron el equivalente en pesos de 170 millones de USD para apoyar a 7 países distintos.
Pero está la otra cara de la moneda. Ken Galbraith, economista canadiense, decía que “el lado oscuro de la política macroeconómica Keynesiana es lo complejo que resulta reducir el déficit fiscal una vez que han llegado los buenos tiempos”. Y esto lo vimos claramente en el sexenio de Calderón y de Peña Nieto. Si bien el endeudamiento del país creció de manera justificada con Calderón pasando de 29% a 37% del PIB (medido por los Saldos Históricos de los Requerimientos Financieros del Sector Público, o SHRFSP, los cuales son la forma más amplia de medir el endeudamiento del país) al aplicarse déficits más altos con la finalidad de incrementar el gasto público y paliar los efectos de la recesión de 2009, la explicación del incremento en el endeudamiento en el sexenio de Peña Nieto flaquea al momento de justificarla.
El endeudamiento en el periodo de Peña Nieto subió de 37% a 46% del PIB sin que existiera recesión alguna. Bajar el déficit fiscal no es tarea fácil, al menos, políticamente hablando. Todo esto nos lleva a la coyuntura actual y al Presupuesto 2019. Uno de los grandes temores que azotó los mercados globales en diciembre 2018 fue la posibilidad de que el ciclo económico en EE.UU. empezara a llegar a su fin, es decir, una posible desaceleración económica o recesión. Estos temores contagiaron a muchos otros mercados, incluyendo México. Si bien, yo no creo que el fin de ciclo sea inminente, sí creo que la economía de EE.UU. y la de México está en la parte madura del ciclo, es decir, probablemente veamos una desaceleración o contracción en los próximos 2-3 años.
Sin embargo, el Presupuesto 2019 no está tomando en cuenta este riesgo potencial. Específicamente, en la deuda (medida como SHRFSP), el Presupuesto asume cierta estabilidad: en 2018 quedaría en 45.3% del PIB, mientras que en 2024 quedaría en 44.9% (una reducción mínima), aunado a un crecimiento mediocre (2.6% anual real promedio en el sexenio) y a una inflación y tipo de cambio controlada y estable. Es decir, no hay mucho margen de maniobra por si un escenario negativo llega a cristalizarse.
¿Esto cómo podría impactar el nivel de endeudamiento del país? La respuesta es que mucho va a depender del tipo de medidas que el gobierno aplique cuando la debacle económica llegue. Analicemos esto a la luz de los dos tipos de medidas discutidos anteriormente:
- Medidas procíclicas: El gobierno se mantiene en la idea de tener un déficit reducido para emular las variables macroeconómicas observadas durante el “desarrollo estabilizador”. Esto genera una ralentización aún mayor en las actividades económicas, prolongando la recesión por mayor tiempo. Esto podría presionar el tipo de cambio al alza, y aumentar la deuda externa por la simple depreciación cambiaria. Si bien, la estructura de la deuda actualmente está mucho más cargada a la moneda local (37% deuda en moneda extranjera / 63% deuda en moneda local), la depreciación sí aumentaría el nivel de deuda general, aunque en menor medida a lo observado en épocas pasadas (cuando la deuda en moneda extranjera representaba casi el 100% de la deuda gubernamental). Dado esto, la parte recesiva del ciclo se alargaría, el tipo de cambio se depreciaría, y la deuda como proporción del PIB aumentaría.
- Medidas contracíclicas: El gobierno aplica medidas ortodoxas de política económica, y aumenta el déficit a niveles similares a los vistos con Calderón. Esto ayudaría a incentivar la actividad económica, reduciendo la parte recesiva del ciclo. Sin embargo, con un crecimiento del PIB negativo o bajo, aunado a una depreciación del tipo de cambio (más moderada a si se usaran medidas procíclicas), la deuda como proporción del PIB aumentaría aún más que usando medidas procíclicas.
Entonces, en término de endeudamiento, ¿qué podemos esperar cuando el ciclo económico llegue a su fin (y todos, tarde o temprano, llegan a su fin)? De manera general podríamos esperar un aumento en la deuda, mayor inflación y menor crecimiento. Un modelo de proyección para la deuda del país puede armarse de manera muy simple incluyendo las variables importantes (crecimiento del PIB, inflación, tipo de cambio, déficit fiscal, porcentaje de la deuda en moneda extranjera y porcentaje de la deuda en UDIS). El modelo predice lo siguiente bajo 4 escenarios distintos:
Si bien no creo que pueda existir un episodio económico como el vivido en la época del “desarrollo estabilizador” debido a factores tanto externos como internos, lo incluyo en el análisis para ver los efectos positivos que podría tener en el endeudamiento del país.
¿A dónde nos lleva todo esto? Dado el poco margen que presenta el Presupuesto para reducir el endeudamiento, ante una debacle económica, un aumento en la deuda parece inevitable. Hay que recordar que hace muy poco tiempo, las 3 calificadoras más importantes a nivel global nos tenían con perspectiva negativa debido a la tendencia de la deuda (alrededor de 49% del PIB). Esto podría implicar que si el endeudamiento reinicia su tendencia alcista podría haber, en un futuro no muy lejano, una baja de calificación al país (actualmente en BBB+ global).
Si bien un Presupuesto en línea con la disciplina fiscal observada en las administraciones anteriores fue recibido positivamente, e incluso agradecido por el público inversionista, creo que es importante, ante épocas de incertidumbre, una disciplina aún más férrea, un esfuerzo fehaciente para bajar el endeudamiento (y no solo estabilizarlo, que es lo que plantea el Presupuesto 2019) y una mayor planeación a plazos más largos para evitar que lo logrado en materia de estabilidad económica los últimos 18 años se mantenga y para evitar que nos bajen la calificación BBB+ (la más alta que ha tenido el país en su historia) que tanto trabajo nos ha costado conseguir y mantener.
Columna de Franklin Templeton escrita por Luis Gonzalí, CFA